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沈子华:中国宪法中“民族区域自治”概念的厘

文章作者:历史 上传时间:2019-06-20

在当代中国广大的民族地区和社会,法律多元主义的格局一直是这些地区法律文化的实质特征之一。如何实现各种法律渊源之间的调适,即如何既可满足国家对法的统一性的要求,又保持各民族法律传统的自我独立与合理继受,或者说如何恰当地处理法的国家属性与民族属性之间的关系尺度,是一个令古今中外的政治家和法律家都颇费思量的问题。现实的国际社会中,刚刚取消的南非种族隔离制,曾经有过的美国民族同化政策,以及前苏联和东欧国家民族主权和民族自治权国家政策等都曾错误地认识和使用了这一尺度,从而导致了民族的骚乱、法律体系的颠覆,乃至国家的瓦解。(注:阮西湖:《世界各国解决民族问题的几种模式》;杨候第、吴金全:《国外民族法制基础情况》;杨候第:《世界民族约法总揽》,北京,中国法制出版社,1996年,第22~60页。)具有五千年文明历史差不多也有五千多年民族共处的历史的中国,不断吸取、积累和发挥了自己在这方面的丰富经验,相继创设出以夷治夷、土司制度、盟旗制度等以及相应的民族法规。并且,作为中华人民共和国在中国共产党的领导下,又创立了民族区域自治法律制度这一中国在调整民族关系方面传统多元法律的最新中间形态。(注:事实上,中国关于调整民族关系方面的法律制度除民族区域自治法律制度外,还有散居少数民族权利保障的若干法律制度等。由于全国现在有44个民族有了自己的自治地方,且各民族区域自治地方之和已逾国土面积的64%,所以本文认为以民族区域自治法律制度作为民族法的典型样式,应算妥当。)一根据民族区域自治法律制度,中国在少数民族聚居的地区,在国家的统一领导下,依据当地民族关系、经济发展等条件,参酌历史发展的情况,建立了一些以一个或几个少数民族聚居区为基础,由本民族自我管理内部地区性事务的自治地方。这些民族自治地方,按行政区域划分,有与省、直辖市平行级别的自治区,有设县的市或与地区行署平行级别的自治州,有与县平行级别的自治县,等。截止1994年底,南方山地民族地区共有1个自治区、14个自治州、80个自治县,合计85个民族自治地方。(注:吴宗金:《中国民族法学》,法律出版社,1997年,第48页。)与此相应并大致同步的是,民族法律体系得到了初步的完善。譬如,中华人民共和国成立后的历代宪法都有关于保护少数民族权益的条款。现行宪法第4、34、36、59、65、89、99、112、113、114、115、117、118、119、120、121、122、134等条,就少数民族的各方面的权利享受做了系统规定。根据这些规定,少数民族公民与汉族公民一样,平等地享有中国所有现行法律所规定的各项权利保护。此外,就有关少数民族的特殊问题,有关法律、法规还有着特殊的规定,对少数民族权益进行着特殊的保护。这些特殊的规定主要包括以下几方面的的内容:有关民族问题的专门法律、法规。包括全国人民代表大会及其常委会的立法,国务院的行政法规及国务院所属各部门的规章,如《中华人民共和国民族区域自治法》等。这类法律、法规共约八十多件。其他法律、法规中有关民族问题的专门条款,如《刑法》、《民法通则》、《选举法》、《行政诉讼法》等,都就本法所涉及的民族问题作了专门规定。地方性法规,包括各省、自治区、直辖市以及省、自治区首府所在地的市和国务院批准的较大的市的权力机关和行政机关发布的有关民族问题的条例、规定、决议等。民族自治地方制定的自治条例和单行条例,截止到1999年,全国已制定的自治条例和单行条例有二百多件。有关民族问题的这些特殊法律、法规,从法律效力上看,有除宪法外法律效力最高的基本法律、法规,也有法律效力较低的行政法规、部门规章;从效力范围看,既有全国性的法律、法规,也有地方性法规;从所规定的内容看,涉及到少数民族政治、经济、文化、社会生活各方面的权利保障,使少数民族各方面的人权保护工作有了法的依据。因此,应当说,在目前的中国,已经初步具有了保障少数民族的一般的和特殊的、群体的和个体的各种权利的法律制度体系。

   (三)1982年宪法确立了“民族自治”和“区域自治”相结合


   摘要:  中国共产党在革命早期借鉴苏联模式,主张通过“民族自决”组建联邦国家;抗战时期至新中国成立,“民族区域自治”完成了“去联邦”建立“单一制”国家的转变。1982年宪法确立了“国家统一”与“民族区域自治”的双重目标,赋予“民族区域自治”地方国家机关的地位。厘清“民族区域自治”的几个相关概念,就是明确“民族自治”与“区域自治”之间的相互制约关系;“民族自治地方”是部分的“地方自治”;“自治权”更多地具有权利属性和功能。

内容提要:论述了南方山地民族地区和社会还存在着法律多元主义的格局,即国家统一法、民族地方自治条例及民族固有法并存的状态,探索了如何调适三者之间的冲突,即如何恰当地处理法的国家属性与民族属性之间的关系。关键词:冲突调适;南方山地民族;法律多元主义;格局;走向D921.8  文献标识码:A  文章编号:1002-3887(2000)03-0027-09

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1982年宪法的意图是要摆脱“民族区域自治”工具性的羁绊,赋予它们主体地位和自主权利。宪法第115条规定了自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定行使自治权,并根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策,肯定了民族区域自治享有自治权,在执行法律方面具有灵活性、自主性。宪法对“民族区域自治”的规范,不是将“民族区域自治”置于绝对地实现国家统一的从属地位,而是既要尊重中央的领导,也要保证各少数民族在其实行区域自治的地方享有当家做主的权利。“民族区域自治”摆脱了维护国家统一的工具特征,具有了双重目的特征,即国家统一和民族区域自治都是目的,但在“国家统一”和“民族区域自治”之间有先后的次序,“国家统一”的目的高于“民族区域自治”,“民族区域自治”受到“国家统一”的制约。正如彭真所说:“我国是各民族共同缔造的统一的多民族国家。各民族之间已形成平等、团结、互助的社会主义民族关系。在少数民族聚居的地方实行区域自治,是我们一贯的政策。”[6]384-386民族区域自治的目的是为了实现少数民族人民真正当家做主、管理本民族内部事务和地方事务的权利[7]。据此,宪法中确立“民族区域自治”所有的目的性特征,也可以从以下几个方面得出:一是在政治方面实现少数民族人民的当家做主的权利。由于一些少数民族在其形成与发展过程中,已经形成了不同于汉族和其他少数民族的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质,如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度,就可能导致统一的政策和制度不能适应少数民族的实际状况,无法体现少数民族的利益,从而制约少数民族的发展[8]。民族区域自治的基本点,就是要确立和保障少数民族人民在国家中的主人地位,使他们能够参与管理国家大事和管理本民族内部事务[9]。因而要实现自己管理本民族的内部事务,必须根据自治地方的特殊情况,赋予当地少数民族广泛而充分的权利[6]。二是在经济、文化方面促进民族地区的繁荣发展。民族自治地方经济落后,与内地省份相比还存在差距,由于少数民族聚集区在经济、文化等方面的特殊性,国家才实行民族区域自治制度[7]。民族问题,集中和突出地表现为少数民族和民族地区迫切要求加快发展。(点击此处阅读下一页)

   (二)1982年宪法实施以来“民族区域自治”的自主性特征:“自治”受到“统一”的制约

   二、“民族区域自治”的基本特征:“自治”与“统一”的结合

   新中国成立后,毛泽东非常关心民族问题,他亲自找当时主管民族统战工作的李维汉研究这个问题。李维汉遵照毛泽东的指示,认真研究了国际国内的历史经验,结合中国民主革命时期解决民族问题的实际,广泛听取各方面、特别是少数民族代表人士的意见,最后提出只能实行民族区域自治,建立集中统一的共和国;民族独立和联邦制都不适合中国的国情。1949年9月30日,《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族区域自治,按照民族聚居区的人口多少或区域大小,分别建立各种民族自治机关。”为了加快推行民族区域自治,1952年8月,毛泽东亲自主持制定颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《纲要》),《纲要》对建立各级民族自治地方、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系和上级人民政府对自治地方的领导原则作了具体规定,为全国民族地区推行民族区域自治起了关键作用。1954年5月6日至22日,宪法起草座谈会对草案一些重要的、原则性的问题和意见进行反复研究,将草案第3条“中华人民共和国是统一的多民族的国家,各民族有平等的权利和义务;各聚居的少数民族实行区域自治;禁止民族间的歧视和压迫,禁止破坏各民族团结的行为”,改为“中华人民共和国是统一的多民族的国家;各民族一律平等;禁止对于任何民族的压迫和歧视,禁止破坏各民族团结的行为;各少数民族聚居的地方实行区域自治”。1954年6月14日,毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中指出:“少数民族问题,它有共同性,也有特殊性。共同的就适用共同条文,特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点。”宪法草案第70条规定,少数民族地区“可以按照当地政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。1954年《中华人民共和国宪法》第3条规定了国家结构形式,即单一制形式——“中华人民共和国是统一的多民族的国家”;“各少数民族聚居的地方实行区域自治,各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。这表明民族区域自治是指在中国领土之内,在中央人民政府统一领导下以少数民族聚居区为基础的区域自治。以统一原则为基础,一切聚居的少数民族都有权建立自治区和自治机关,按照本民族人民的意愿处理本民族的内部事务[3]。

   (一)革命时期的“民族自决”到“区域自治”

    

   (一)革命时期到新中国成立,“民族区域自治”的工具性特征:以“自治”完成“统一”的目标

    

    

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